山地旅游相关政府或社会组织的未来 | 《世界山地旅游发展趋势报告(2020版)》第十二期

时间:2022-01-25 10:05 作者:国际山地旅游联盟

2020年5月29日“国际山地旅游日”线上论坛上,《世界山地旅游发展趋势报告(2020版)》(以下简称“报告”)由联盟理事、世界旅游组织(UNWTO)荣誉秘书长弗朗西斯科•弗朗加利正式对外发布。《报告》是首个关于世界山地旅游发展趋势的全面报告,由国际山地旅游联盟、中法山地旅游发展研究院、携程集团、Tripadvisor猫途鹰共同编撰。

《报告》综合了全球范围内山地旅游目的地和旅游服务平台的数据资料,通过大量的案例与数据分析,对世界山地旅游市场游客量及旅游总收入进行了测算。据统计,2019年全球山地游客(过夜游客,包括国内和国际游客)已达12.2亿人次,全球山地旅游收入达1.36万亿美元。

《报告》还定义了山地旅游、山地旅游目的地及山地旅游者;详尽分析了亚、欧、非、北美、南美、大洋洲六大地区山地旅游近二十年发展历史及现状;预测了未来世界山地旅游发展趋势,特别针对2020年新冠肺炎疫情之后的山地旅游市场进行了分析和预判。未来,山地旅游将继续展示其创造活力、促进就业、减轻贫困和提升地方魅力等能力。

近期将节选《报告》精彩内容分期推送给大家。

 

山地旅游相关政府或社会组织的未来

政府在山地旅游发展中具7个方面的作用,分别是合作、规划、立法与调控、企业家精神(entrepreneurship)、刺激、社会旅游和保护公共利益。

政府总是自上而下推行旅游发展政策,实施旅游项目,迎合当下旅游大众化时代的消费需求,并获得巨大成功。山地旅游相关社会组织是自下而上的山地旅游各利益方的代表,也是其他行政主体部门无法替代的。随着山地旅游市场的大发展,政府和相关社会组织的共生与发展已经快速进入了创新和良性的通道。

一、与自然协调的发展趋势

山地是经过上亿年的地质历史演化形成,是脆弱的生态系统,一旦破坏,很难恢复,因此与山地旅游主题相关的政府或社会组织在进行山地旅游开发治理时首先要遵循山地生态系统的自身规律,从而在生态保护的前提下根据山地所处的地理环境和生态环境确定山地旅游开发的主题和规模,还原山地本来面貌,减少人为的开发和建设。

目前,相关政府正更加专注地把环境保护作为一项严苛的制度和法律来执行,未来会和相关社会组织合作,强化生态环境保护考核机制,制定专项法律制度,多层次多方位对山地资源进行综合保护,并建立赏罚机制,提高法律制度的实效性;人们要建设真正生态山地旅游景区,就必须依赖将环境保护纳入终生战略目标的专业性山地旅游社会组织。可喜的是,在许多山地旅游景区,在相关社会组织和政府的主导下,建立了越来越多的山地旅游生态环境保护监测及研究机构,让山地环境处于有效的监控中;尤其重要的是这些举措营造了更好的山地环境保护社会氛围,培养了全民环境保护意识。

实例:尼泊尔高卢山卡保护区Gaurishankar Conservation Area (GCA)

尼泊尔高卢山卡保护区占地面积2179平方公里,是连接国家两个重要保护区——萨加玛塔国家公园(Sagarmatha National Park)和朗塘国家公园(Langtang national park)的生物走廊。GCA具有重要的自然、文化和历史意义,由于海拔梯度的延长,具有丰富的生物多样性,水资源和冰川资源都极为丰富。

2010年7月19日,尼泊尔政府将该地区的管理责任委托给尼泊尔国家自然保护信托基金National Trust for Nature Conservation (NTNC),为期20年。十年来,高卢山卡保护区项目(GCAP)一直在与当地社区、地方政府、保护合作伙伴和捐赠机构以及其他利益相关者密切协调和合作。

保护区用地图

目前,GCAP承担自然资源管理的全部责任,特别是森林管理、非木材林产品监管、旅游推广和遏制非法野生动物犯罪。除了以保护为重点的活动外,它还进行中小型社区发展和推广可替代能源,这有助于森林使用者、保护农民和整个地方社区的利益。在2019财政年度结束时,已取得85。47%的整体进展。2018年尼泊尔旅游业实现总收入为2407亿卢比,提供就业岗位105万个,对该国GDP的贡献达到7。9%。GCA自成立以来,游客人数呈逐年上升趋势。

GCA历年游客人数统计表2010-2017

GCA居民收入来源统计(2018)

二、与人文协调发展的趋势

山地旅游资源具有复合性和多样性的特点,大多数山地不仅有优美自然风光,而同时兼具丰富的历史文化资源,如古建筑形式、历史、民俗信仰、古诗词歌赋等非物质文化遗产。因此,山地旅游不仅要依山就势、因势利导地开发和建设,还应在多维度思考开发模式,尤其是注重山地文化内涵和自然意境的深度挖掘,让游客在自然环境与人类文明的和谐发展背景中得到身体与精神的双重体验。

这也赋予山地旅游发展更多外因要求,在山地旅游开发过程中,相关社会组织与政府正在密切合作,更多地关注山地文化内涵的挖掘与山地旅游文化产品的多维开发,一系列的山地文化相关发展扶持和保护政策陆续制定实施。

实例:不丹王国

地处喜马拉雅山东段南麓的不丹王国,位于中国和印度之间,国土面积38394平方公里,人口762480人(2014年),是一个典型的山地国家。

不丹提出了由政府善治、经济增长、文化发展和环境保护四极组成的“国民幸福总值”GNH(Gross national happiness)指标,并且认为这一指标比GDP更重要。因此,不丹在发展经济的同时,十分重视保护环境和生态、文化资源,经济的高速增长并没有以牺牲环境和放弃自己的文化认同为代价。

不丹政府采取“以价制量”的旅游政策。每位进入不丹的外国游客,都要缴纳每日两百美元的基本费用,包含住宿、交通和导游。如果住宿五星级旅馆,房价另付。通过这种政策,不丹政府一方面从源头限制观光客人数,另一方面也确保旅游质量,让游客确实体验到不丹独特的文化和景观,并且,让旅游业成为不丹外汇的重要来源之一。

不丹旅游人数统计2008-2015

不丹旅游人数统计2012-2018

三、“多元共治”与优质山地旅游的共同发展趋势

“多元共治”模式强调政府负责、社会协同和公众参与,目标是打造共建共治共享的社会治理结构体系,增强社会公众主人翁意识。山地旅游发展下“多元共治”模式契合了新时代山地旅游各利益方对政府新型治理体系的诉求,正在成为山地旅游治理体系理论和实践的创新模式。“多元共治”模式更加有利于优质山地旅游发展宗旨的实现,山地旅游业发展价值追求正在转向关注所有利益相关者正当利益的整体实现,所要求的也正是在旅游治理过程中要实施“多元共治”的施政理念,将各利益相关者都纳入山地旅游业发展之中,并依靠各利益相关者的积极参与,激发他们的参与愿望。因此,山地旅游发展使命就是要能够有效回应和解决旅游治理中权力分配问题,使旅游发展变成共同追求幸福目标的整合性行动。“多元共治”模式有利于优质旅游发展效益的实现。

山地旅游业是市场化较强的产业,如果政府过度干预也会导致市场调节“失灵”。所以,需要政府创新治理体系,通过“多元共治”模式,既能充分调动市场积极因素,又能有效发挥政府作用。政府、社会组织、企业和当地民众充分协同起来,鼓励企业和当地民众积极参与旅游相关公共事务管理,分担部分旅游治理功能,一方面可以弥补政府管不了和管不到的社会空白地带,另一方面亦可充分调动广泛的民意基础和企业的专业实力,为优质山地旅游发展效益的实现提供可靠保障。

目前在“多元共治”模式下,山地旅游发展的过程中政府正在促进旅游发展公平方面充分发挥更多的治理主导作用。山地旅游发展的公平性强调资源分配公平性和收益公平性,避免弱势群体贫穷现象的出现。对个人、家庭和社会和谐、山地旅游发展产生了积极影响。

在山地旅游目的地系统,政府更加重视当地山地旅游就业机会和收益的公平正义,给妇女、低收入者、残疾人士等提供就业机会,并利用山地旅游发展的经济效应加大对穷困群体的精准扶贫,使其共享山地旅游发展成果,最终目的就是让优质山地旅游成为旅游发展的新常态,真正成为为民谋福的产业。

实例:班夫国家公园(Banff National Park)

班夫国家公园成立于1885年,是加拿大的第一座国家公园(世界第三座)。1984年,班夫国家公园与其它加拿大落基山脉的国家和省立公园一起,申报列入联合国教科文组织世界遗产。加拿大联邦议会早在1930年就通过了《加拿大国家公园法》,确立了国家公园的独特地位,该法于1988年加以修正补充,再次把保存生态的完整性放到最优先考虑的位置。该法律同时要求每一座公园在公众的参与下,制定管理计划。

1995年制定《班夫社区计划》,一方面强调计划应包括班夫的增长、开发和生活质量等各方面问题,另一方面突出大众居民参与社区资源管理,并将可持续发展、适度开发利用作为该计划的总体原则。班夫国家公园拥有超过1600公里(1000英里)的远足径,2468个露营地,每年接待游客超过300万人。

班夫国家公园游客人数统计2010-2018

四、政府与社会组织合作治理的发展趋势

社会组织承接政府职能的过程是政府将国家公共权力与社会组织共享的过程,其核心是政府的部分权力发生了转移,这个过程离不开一个完善的法律体系。随着各国逐渐制定《社会组织法》,有利于明晰政府与社会组织在公共管理中的职能边界,这也对山地旅游相关社会组织行为起到规范和指引作用,使社会组织的管理和经营做到有法可依,充分考虑法规对社会组织行为的规范和相应奖罚措施。

目前在山地旅游发展过程中,相关社会组织承接政府的职能使二者之间形成了委托代理关系,因此政府在对社会组织进行监管的过程中必须在程序上做到清晰、透明。政府也通过合同承包的形式越来越多地转移给社会组织许多职能,它体现的是一种竞争性手段的运用,这也是未来在治理和管理山地旅游市场发展中的一种大趋势,政府在监管社会组织的同时,也正在逐步建立有利于竞争的社会条件。

社会组织承接政府部分职能需要政府对社会组织的足够重视,政府权力对社会组织出让的同时也需要社会组织自身不断地发展和壮大,只有当它有足够的能力时才能更好地承接政府的职能。政府与社会组织的合作关系、互补关系、“第三方治理”与“自主治理”相结合的多种模式发展,使未来对于山地旅游市场治理和发展方式不仅仅局限于一种模式,相关组织与政府合作治理的发展趋势将在社会经济、政治、文化等各个方面健康、有序、稳定的发展中得到更好的实践和运用,其最终目的就是通过对世界山地旅游发展有效治理和高效管理实现整个社会的更大进步。

实例:尼泊尔马纳斯鲁保护区Manaslu Conservation Area (MCA)

尼泊尔马纳斯鲁保护区于1998年宣布成立,为全国第二个自然保护区,该地区自然资源基础脆弱而多样,文化资源丰富。尼泊尔国家自然保护基金(NTNC)于1997年初开始在马纳斯鲁地区开展工作,项目得到尼泊尔政府和亚洲开发银行的资助。马纳斯鲁保护区项目 (MCAP)是NTNC管理下的一个项目,旨在保护和管理该地区的生物多样性、自然资源和可持续的旅游发展。

尼泊尔政府于1998年签署了协议,将该地区发展目标的管理责任移交给NTNC,为期10年。其目的是提高当地社区的能力,以便以无害环境的方式从旅游业中获益,促进可持续发展。在管理任务期满后,应当地社区、地区发展委员会和主要政党的要求,尼泊尔政府将管理任务期限再延长10年。MCAP在2001年完成了生态旅游项目,成功地发展了该地区的基本生态旅游基础设施。在这个项目下进行的活动进一步协助和提高了当地人在管理其自然资源方面发挥领导作用的能力。

保护区用地图

MCAP一直在该区域通过各种方式以激励和动员当地人民带头管理他们自己的资源。目前正在开展广泛的方案,以提高当地人民对其自然遗产的认识,使他们了解并能够以可持续的方式利用资源。MCAP在该地区可持续旅游业发展中的作用十分显著。通过不断支持建立与旅游有关的多样化服务,如寄宿家庭,露营地和住房。升级步道基础设施,管理遗产和住宿服务,实施废物管理支持系统,提升当地的旅游从业者能力和技能等方式,为游客提供最佳体验。同时也与政府密切合作,以促进该地区的整体发展。1998年成立MCAP之后,该地区游客人数持续增长。近年来,该保护区的旅游人数逐年稳定增长。

保护区游客数量统计1995-2011

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